TÓM TẮT:
Bài viết tập trung phân tích, chỉ ra một số điểm bất cập, hạn chế của pháp luật hiện hành về bảo vệ môi trường không khí (BVMTKK) ở Việt Nam, từ đó đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định về vấn đề này cho phù hợp với thực tiễn.
Từ khóa: bảo vệ môi trường, ô nhiễm môi trường, không khí.
1. Đặt vấn đề
Môi trường (MT) nói chung và môi trường không khí (MTKK) nói riêng được xem là một trong những yếu tố có ảnh hưởng rất lớn đến mọi mặt đời sống xã hội, quyết định đến sự tồn tại và phát triển của con người. Trong thời gian qua, với những chủ trương, chính sách của Đảng về phát triển kinh tế đã đem lại những lợi ích nhất định. Tuy nhiên, mặt trái của phát triển kinh tế là vấn đề ô nhiễm môi trường (ONMT) đặc biệt là ONMTKK đang ngày càng nghiêm trọng và đáng báo động, việc BVMTKK trở nên cấp thiết hơn bao giờ hết.
2. Thực trạng pháp luật Việt Nam về bảo vệ môi trường không khí hiện nay
Pháp luật BVMTKK là tổng thể các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc thừa nhận điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh giữa các chủ thể, nhằm đảm bảo chất lượng MTKK. Pháp luật BVMTKK ở nước ta không ngừng được sửa đổi, bổ sung, thay thế và hoàn thiện.
Hiện nay, hành lang pháp lý về BVMTKK được quy định chủ yếu trong các văn bản quy phạm pháp luật như Luật BVMT năm 2020, Nghị định số 08/2022/NĐ-CP ngày 10 tháng 01 năm 2022 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật BVMT, Thông tư số 02/2022/TT-BTNMT ngày 10 tháng 01 năm 2022 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật BVMT, các quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật về BVMTKK và các văn bản liên quan. Theo đó, pháp luật BVMT bao gồm nhiều chế định liên quan đến phòng ngừa, khắc phục, ứng phó và xử lý hành vi vi phạm pháp luật BVMT,… Mỗi chế định bao gồm nhiều quy phạm pháp luật khác nhau cùng điều chỉnh.
Thứ nhất, quy định về giấy phép MTKK.
Giấy phép môi trường (GPMT) là một trong những quy định nhằm phòng ngừa ô nhiễm. Đây là một trong những nội dung mới, mang tính thời sự, đột phá trong Luật BVMT năm 2020 so với Luật BVMT năm 2014, đáp ứng nhu cầu thực tiễn trong công tác BVMT. Liên quan đến vấn đề GPMT, Luật BVMT năm 2020 quy định thành một mục riêng biệt (Mục 4 - GPMT). Về nội dung cấp phép MTKK gồm: Nguồn phát sinh khí thải; lưu lượng xả khí thải tối đa; dòng khí thải; các chất ô nhiễm và giá trị giới hạn của các chất ô nhiễm theo dòng khí thải; vị trí, phương thức xả khí thải [K2, Đ.40, 11]. Về thời hạn, GPMT có thể 7 năm hoặc 10 năm tùy thuộc và dự án hoặc nhóm đối tượng. Theo quy định hiện nay, việc quy định thời hạn của GPMT tối đa còn dài so với các quốc gia trên thế giới và thiếu quy định loại công nghệ phát sinh khí thải trong nội dung cấp phép, mặc dù đây cũng là một trong những quy định rất cần thiết khi điều chỉnh vấn đề này.
Thứ hai, quy định về QCKT quốc gia về MTKK.
Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về MTKK là quy định mang tính bắt buộc áp dụng mức giới hạn của thông số về chất lượng MYKK, hàm lượng của chất ô nhiễm có trong MTKK được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo quy định của pháp luật về tiêu chuẩn và QCKT.
Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về MTKK bao gồm: Các QCKT quốc gia về chất lượng không khí xung quanh; khí thải công nghiệp (KTCN) đối với bụi và các chất vô cơ; KTCN nhiệt điện; khí thải lò đốt chất thải công nghiệp,… đã được ban hành. Chẳng hạn: QCKT quốc gia về chất lượng không khí xung quanh QCVN 05: 2009/BTNMT; QCKT quốc gia về một số chất độc hại trong không khí xung quanh QCVN 06: 2009/BTNMT; QCKT quốc gia về KTCN đối với bụi và các chất vô cơ QCVN 19: 2009/BTNMT; QCKT quốc gia về KTCN đối với một số chất hữu cơ QCVN 20: 2009/BTNMT,…
Như vậy, đến nay, Việt Nam đã ban hành nhiều QCKT quốc gia liên quan đến khí thải nhằm BVMTKK. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, các quy chuẩn này đã được ban hành đã lâu và chưa được bổ sung, thay thế bởi những QCKT mới cho phù hợp với thực tiễn. Điều này đã được nhiều nhà khoa học, học giả nghiên cứu và đánh giá: Đa số quy chuẩn được ban hành cách đây khoảng 8 đến 10 năm, nên nhiều yêu cầu về MT không còn phù hợp với thực tế hiện nay [13], đa số các quy chuẩn về khí thải đối với nguồn thải cố định được ban hành cách đây 7 đến 8 năm cần rà soát đánh giá để thay thế cho phù hợp. Đồng thời bổ sung thêm một số QCKT với nguồn thải cố định cho đầy đủ và phù hợp hơn với thực tiễn [6]. Bên cạnh đó, các QCKT MT về khí thải còn nhiều vấn đề chưa được đề cập, thiếu sót cần bổ sung, hoàn thiện, như: Pháp luật hiện hành mới chỉ quy định các QCKT quốc gia về chất lượng không khí; khí KTCN đối với bụi và các chất vô cơ; KTCN nhiệt điện; khí thải lò đốt chất thải công nghiệp,… nhưng lại chưa có quy định về QCKT MTKK đối với mùi, mặc dù đây cũng là một trong những vấn đề nan giải đang trở nên cấp thiết, ảnh hưởng nghiêm trọng đến chất lượng MT sống. Thêm vào đó, Việt Nam mới chỉ ban hành quy định nồng độ giá trị tối đa cho phép của một số chất độc hại có trong MTKK xung quanh, hoặc nồng độ tối đa cho phép của bụi và các chất vô cơ trong KTCN khi phát thải vào MTKK… nhưng lại chưa có quy định về tổng lượng phát thải tại một vùng, địa phương, khu vực. Xét nghĩ, đây cũng là một trong những nội dung mà Nhà nước cần quan tâm và điều chỉnh cho phù hợp. Bởi mỗi vùng, địa phương, khu vực có mức độ ONMTKK khác nhau phụ thuộc vào sự phát triển kinh tế hay yếu tố tự nhiên,… và cũng là cơ sở để thực hiện các công cụ kinh tế cho phù hợp.
Thứ ba, các quy định về xử lý hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ MTKK.
Tùy từng loại vi phạm và hậu quả của hành vi mà việc áp dụng hình thức xử lý hành vi vi phạm pháp luật BVMTKK cũng khác nhau. Luật BVMT năm 2020 quy định: “Tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật về BVMT, gây ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường, gây thiệt hại cho Nhà nước, tổ chức và cá nhân phải có trách nhiệm khắc phục ô nhiễm, phục hồi MT, bồi thường thiệt hại và bị xử lý theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan” [K1, Đ.161, 11]. Như vậy, chủ thể vi phạm pháp luật về BVMT nói chung và BVMTKK nói riêng gây thiệt hại cho chủ thể khác phải có trách nhiệm nhiệm khắc phục ô nhiễm, phục hồi MT và bị xử lý tùy theo mức độ vi phạm mà bị xử lý hình sự, xử phạt hành chính, bồi thường thiệt hại.
Một là, về xử lý hình sự: Xử lý hình sự là biện pháp pháp lý nghiêm khắc nhất của Nhà nước đối với người có hành vi phạm tội được quy định trong BLHS. Để truy cứu trách nhiệm hình sự đối với chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật BVMTKK, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền căn cứ vào các tội phạm MT được quy định tại các điều như: Điều 235 (Tội gây ONMT) và Điều 237 (Tội vi phạm quy định về phòng ngừa, ứng phó, khắc phục sự cố MT) được quy định tại Chương XIX của BLHS năm 2015. Phân tích về các quy định tại các điều này cho thấy mức khung hình phạt cao nhất cũng chỉ đến 10 năm tù, tức là đối với nhóm tội phạm về MT không có loại tội phạm đặc biệt nghiêm trọng. Trong khi đó, hậu quả của tội phạm này gây ra cho MT, cho tính mạng, cho sức khỏe, cho tài sản của con người có thể là rất lớn.Với khung hình phạt này thì chưa đủ sức ren đe đối với các chủ thể cố tình vi phạm pháp luật về BVMT. So với pháp luật của một số quốc gia, quy định về khung hình phạt đối với nhóm tội liên quan đến BVMT ở nước ta vẫn còn nhẹ. Ngoài ra, quy định trong cấu thành tội phạm về MT còn chưa có sự thống nhất, cụ thể là tại điểm c, d, h Khoản 1; điểm b, c, đ, e Khoản 2; điểm b, c, đ, e Khoản 3 Điều 235 BLHS 2015. Chẳng hạn, quy định tại điểm e Khoản 2 Điều 235 “Gây hậu quả nghiêm trọng” và điểm e Khoản 3 Điều 235 “Gây hậu quả rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng” hoặc tại điểm b Khoản 1 Điều 237 “Vi phạm quy định về ứng phó, khắc phục sự cố MT làm MT bị ô nhiễm nghiêm trọng…”. Pháp luật hiện hành không định nghĩa cụ thể thế nào là gây hậu quả nghiêm trọng, rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng. Vì vậy, việc xem xét hành vi nếu căn cứ vào dấu hiệu này, các chủ thể có thẩm quyền không có cơ sở, căn cứ rõ ràng để phân định, truy cứu và áp dụng khung hình phạt cho phù hợp. Đây cũng được xem là quy định còn gây khó khăn cho các chủ thể có thẩm quyền áp dụng.
Hai là, về xử phạt vi phạm hành chính: Để xử lý vi phạm hành chính do vi phạm pháp luật BVMTKK, pháp luật quy định các hình thức xử phạt gồm hình thức xử phạt chính, hình thức xử phạt bổ sung và còn có thể bị áp dụng một hoặc nhiều biện pháp khắc phục hậu quả. Hình thức xử phạt chính gồm: Cảnh cáo, phạt tiền tối đa đối với một hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT là 1.000.000.000 đồng đối với cá nhân và 2.000.000.000 đồng đối với tổ chức [Đ.4, 4]. Tuy nhiên, một số biện pháp khắc phục hậu quả quy định chung cho các hành vi chưa cụ thể, nên đã gây lúng túng khi áp dụng trên thực tế; một số hành vi vi phạm diễn ra nhưng chưa được điều chỉnh. Ngoài ra, Nghị định số 55/2021/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung Nghị định số 155/2016/NĐ-CP đã cơ bản khắc phục được những bất cập giữa các nghị định xử phạt vi phạm hành chính, tạo khuôn khổ pháp lý khá đồng bộ trong xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT. Tuy nhiên, theo Nghị định về biện pháp khắc phục hậu quả “buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định, kiểm định, đo đạc trong trường hợp gây ONMT theo định mức, đơn giá hiện hành” [K4, Đ.1, 4] chưa phù hợp với các văn bản pháp luật có liên quan. Cụ thể, Điều 59 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: “Trong quá trình xem xét, ra quyết định xử phạt, người có thẩm quyền xử phạt có thể trưng cầu giám định. Việc trưng cầu giám định được thực hiện theo quy định của pháp luật về giám định”. Chính vì vậy, không thể xem “buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định” là một biện pháp khắc phục hậu quả [13].
Ba là, về bồi thường thiệt hại: Bên cạnh các biện pháp xử lý hình sự, xử phạt hành chính, pháp luật Việt Nam cũng như nhiều quốc gia trên thế giới còn quy định việc bồi thường thiệt hại do hành vi làm ONMT gây thiệt hại cho các chủ thể khác. Việc xác định thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái MT được Luật BVMT năm 2020 quy định tại Điều 132. Nhìn chung, Luật BVMT năm 2020 cũng như Luật BVMT trước đây không quy định thời hiệu bồi thường thiệt hại về MT là bao lâu, chỉ quy định thời điểm bắt đầu có quyền khởi kiện nhưng không quy định thời điểm kết thúc quyền. Tuy nhiên, tại Điều 588 BLDS 2015 quy định: Thời hiệu khởi kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại là 03 năm, kể từ ngày người có quyền yêu cầu biết hoặc phải biết quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm. Thực tế trong lĩnh vực MT, ngày quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm hại không hoàn toàn trùng khớp với ngày phát sinh thiệt hại. Thiệt hại đối với người bị nhiễm chất phóng xạ, nhiễm hóa chất độc hại là những ví dụ điển hình. Nên chăng pháp luật MT cần hướng tới việc quy định thời hiệu khởi kiện gắn với ngày mà thiệt hại thực tế xảy ra và cần quy định thời hiệu khởi kiện phù hợp hơn trong lĩnh vực này [12].
3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường không khí ở Việt Nam hiện nay
Để chủ động phòng ngừa, ngăn chặn và giảm thiểu ô nhiễm, tạo bước chuyển biến căn bản trong công tác BVMTKK, các quy định về BVMTKK cần hoàn thiện theo các hướng sau:
Một là, quy định về thời hạn GPMT. Mặc dù, Luật BVMT năm 2020 mới được thông qua và bắt đầu có hiệu lực từ ngày 01/01/2022 có nhiều điểm tiến bộ hơn so với Luật BVMT năm 2014 trong việc quy định thời hạn GPMT. Theo đó, việc quy định thời hạn của GPMT căn cứ vào dự án đầu tư, căn cứ từng loại ngành, nghề khác, nhóm đối tượng có rủi ro môi trường khác nhau mà thời hạn của GPMT cũng khác nhau. Tuy nhiên, về thời hạn của GPMT như quy định trong Luật BVMT năm 2020 nên rút ngắn hơn cho phù hợp với thực tiễn và pháp luật của một số quốc gia trên thế giới. Theo tác giả, cần sửa đổi nội dung tại Điểm a, b, c Khoản 4 Điều 40 Luật BVMT năm 2020 theo hướng gộp điểm a và b thành: “05 năm đối với dự án đầu tư nhóm I; đối với cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung, cụm công nghiệp hoạt động trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành có tiêu chí về môi trường như dự án đầu tư nhóm I”; Điểm c sửa đổi lại theo hướng: “07 năm đối với đối tượng không thuộc hai trường hợp trên”.
Hai là, quy định về QCKT quốc gia về MTKK. Cần phải tiến hành rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy chuẩn đã ban hành cho thống nhất và phù hợp với tình hình thực tiễn. Một số QCKT quốc gia về MTKK đã được ban hành khá lâu, không còn phù hợp với thực tiễn cần thay thế. Bên cạnh đó, cần bổ sung một số QCKT về MTKK một số ngành, lĩnh vực còn thiếu như: QCKT MTKK đối với lĩnh vực nông nghiệp, dịch vụ, đặc biệt là phải nghiên cứu xây dựng quy chuẩn MTKK trong nhà tại các nhà máy, xí nghiệp, các siêu thị, các khu vui chơi, giải trí công cộng,… Đồng thời bổ sung các quy định liên quan đến tổng lượng thải, thời điểm xả thải,… để đảm bảo chất lượng cho MTKK, đảm bảo nguyên tắc quyền con người được sống trong môi trường trong lành.
Ba là, về xử lý hành vi vi phạm. BLHS năm 2015 phân định nhóm tội phạm MT không thuộc nhóm tội đặc biệt nghiêm trọng bởi khung hình phạt cao nhất đối với nhóm tội này là 10 năm tù, như: Tội gây ONMT (Đ.235), Tội vi phạm quy định về phòng ngừa, ứng phó, khắc phục sự cố môi trường (Đ.237). Tuy nhiên, tính chất, mức độ và hậu quả để lại của nhóm tội này đối với môi trường, với tính mạng, sức khỏe và tài sản của con người vô cùng lớn. Vì vậy, tùy loại vi phạm và hậu quả của hành vi, cần bổ sung và nâng mức khung hình phạt đối với nhóm tội phạm MT cho phù hợp.
Đối với xử phạt hành chính cần có hướng dẫn cụ thể một số biện pháp khắc phục hậu quả do hành vi vi phạm pháp luật BVMTKK trên thực tế. Đồng thời, nâng mức xử phạt hành chính đối với các hành vi vi phạm pháp luật BVMTKK. So sánh giữa mức phạt tiền đối đa đối với một hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT là 1.000.000.000 đồng đối với cá nhân và 2.000.000.000 đồng đối với tổ chức và những hình thức xử phạt bổ sung, những biện pháp khắc phục hậu quả thì không thể so sánh. Vì vậy, việc áp dụng các loại trách nhiệm hành chính một cách nghiêm khắc là cần thiết cho đủ sức răn đe, từ đó góp phần hạn chế các vi phạm pháp luật về vấn đề này. Nên sửa đổi mức phạt tiền theo hướng không quy định mức trần như hiện nay mà nên quy định mức phạt theo tỉ lệ gây thiệt hại cho MT. Đồng thời cần nâng mức phạt tiền đối với vi phạm các quy định về BVMTKK cao hơn, phù hợp với quy định về mức phạt tiền tối đa đối với một hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMTKK.
Nhìn chung, các quy định về xác định thiệt hại đối với hành vi làm ONMT được quy định trong LBVMT năm 2020 còn quy định khá chung chung và gặp nhiều khó khăn trong quá trình áp dụng. Chẳng hạn, các quy định về xác định thiệt hại do suy giảm chức năng, tính hữu ích của MT được quy định tại Điều 132 Luật BVMT năm 2020: “a) Xác định phạm vi, diện tích, khu vực MT bị ô nhiễm, suy thoái; b) Xác định số lượng thành phần MT bị suy giảm, các loại hình hệ sinh thái, các loài bị thiệt hại; c) Xác định mức độ thiệt hại của từng thành phần MT, hệ sinh thái, các loài”. Quy định này còn rất chung, chưa cụ thể. Vì vậy, cần có hướng dẫn cụ thể về vấn đề này, chẳng hạn: Phạm vi về không gian, thời gian như thế nào? Diện tích là bao nhiêu? Số lượng cụ thể các loài bị thiệt hại,…
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
- Bộ Tài nguyên và Môi trường (2008 - 2013), Quy chuẩn quốc gia về môi trường không khí, Hà Nội.
- Bộ Tài nguyên và Môi trường (2022), Thông tư số 02/2022/TT-BTNMT ngày 10 tháng 01 năm 2022 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật BVMT, Hà Nội.
- Chính phủ (2016), Quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, Hà Nội.
- Chính phủ (2021), Nghị định số 55/2021/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 155/2016/NĐ-CP, Hà Nội.
- Chính phủ (2022), Nghị định 08/2022/NĐ-CP ngày ngày 10 tháng 01 năm 2022 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật BVMT, Hà Nội.
- Bùi Đức Hiển (2016), Pháp luật kiểm soát ONMT không khí ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Học viện Khoa học xã hội.
- Quốc hội (2012), Luật Xử lý vi phạm hành chính được sửa đổi, bổ sung năm 2020, Hà Nội.
- Quốc hội (2014), Luật BVMT, Hà Nội.
- Quốc hội (2015), Bộ luật Dân sự, Hà Nội.
- Quốc hội (2015), Bộ luật Hình sự, Hà Nội.
- Quốc hội (2020), Luật BVMT, Hà Nội.
- Viện Khoa học pháp lý (2017), Pháp luật môi trường phục vụ phát triển bền vững ở Việt Nam, Nxb Chính trị Quốc gia sự thật, Hà Nội.
- Lê Văn Hợp (2022), Tội phạm môi trường và các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, Tạp chí điện tử Luật sư Việt Nam, https://lsvn.vn/toi-pham-moi-truong-va-cac-hanh-vi-vi-pham-hanh-chinh-trong-linh-vuc-bao-ve-moi-truong1647615170.html
Vietnam’s current regulations on air environment protection
Phan Thi Thu Thuy
Faculty of Economic Law, University of Finance and Accounting
Abstract:
This paper focues on analyzing and pointing out some inadequacies and shortcomings of Vietnam’s regulations on air environment protection. The paper also proposes some recommendations to make these regulations more feasible.
Keywords: environmental protection, air pollution, air.
[Tạp chí Công Thương - Các kết quả nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ, Số 9, tháng 5 năm 2022]
