Đối với Nhật Bản, nhìn chung, chính sách công nghiệp bao gồm 3 phần:
Chính sách cơ cấu công nghiệp
Theo Cục Công nghiệp (Bộ Công Thương), Nhật Bản đã chọn ra những ngành có lợi thế so sánh động để đưa ra trong cơ cấu công nghiệp trung và dài hạn. Đây là lợi thế so sánh có khả năng có được trong tương lai. Có hai tiêu chuẩn để định ra những ngành cụ thể nằm trong cơ cấu lợi thế so sánh động. Một là những ngành Nhật dễ hấp thu công nghệ du nhập một cách có hiệu suất và do đó có khả năng tăng nhanh năng suất lao động. Hai là những ngành mà nhu cầu sẽ tăng nhanh khi thu nhập của người dân tăng. Với lực lượng lao động có kỹ năng cao và nhiều yếu tố khác, Nhật Bản đã chọn hầu hết các ngành công nghiệp nặng và ngành có công nghệ cao. Cụ thể:
5 năm đầu tiên sau chiến tranh, Nhật Bản đã cố gắng phục hồi những hậu quả nặng nề mà chiến tranh để lại. Khi đó, Nhật Bản bị thiếu hụt hàng hóa và dự trữ ngoại tệ trầm trọng. Chính phủ Nhật Bản đã thực hiện “kế hoạch sản xuất ưu đãi” (Keisha Seisan Hoshiki, 1946-1948). Theo đó, chính phủ Nhật Bản ưu tiên phân bổ nguyên vật liệu và tài chính. Tài nguyên cho ngành công nghiệp là thép và than đá. Ngành thép tiếp nhận nhiều than và ngành than đã nhận được nhiều thép. Việc xử lý ưu tiên này đã góp phần giải quyết tình trạng thiếu năng lực sản xuất và chuẩn bị thành công cho công nghiệp hoá trong giai đoạn tiếp theo. Hơn nữa, chính phủ Nhật Bản can thiệp trực tiếp vào thị trường bằng cách kiểm soát giá kết hợp với trợ cấp, phân bổ khoản vay và phân bổ các vật liệu nhập khẩu bị hạn chế.
Trong những năm 1950, “chính sách mục tiêu” (Targeted Policies) trở thành trung tâm của các chính sách. Một số ngành công nghiệp mục tiêu được “hợp lý hóa” (Gorika) để “bắt kịp” với chính sách công nghiệp Nhật Bản (mục tiêu là để đạt được năng lực cạnh tranh quốc tế) gồm các ngành công nghiệp thép, than, đóng tàu, điện, sợi tổng hợp và phân bón hóa học, hóa dầu, máy công cụ và các bộ phận, và điện tử. Mặt khác, trong giai đoạn này, một số ngành công nghiệp đã được nhắm tới “thiết lập” (để tạo ra ngành công nghiệp mới), cụ thể là ô tô, máy móc điện năng, máy tính và các ngành công nghiệp hoá dầu. Các ngành công nghiệp này được coi là “các ngành công nghiệp đang phát triển” có tiềm năng phát triên cao hoặc tăng lợi nhuận theo quy mô, được các chính phủ cho là cần phối hợp đầu tư.
Đối với các mục tiêu này, chính phủ Nhật Bản đã thông qua các biện pháp chính sách khác nhau: ban hành các điều khoản thuế đặc biệt, thuế quan và hạn ngạch nhập khẩu, khấu hao nhanh, miễn thuế cho máy móc nhập khẩu … Để tài trợ cho các biện pháp chính sách này, chính phủ Nhật Bản đã thực hiện Chương trình cho vay và đầu tư tài chính (Zaisei Touyushi), tiết kiệm bưu điện và tài khoản bảo hiểm xã hội được chuyển vào chương trình này.
Nuôi dưỡng những ngành công nghiệp trọng điểm
Cục Công nghiệp (Bộ Công Thương) phân tích, sau khi được ra được cơ cấu công nghiệp nói trên, Nhật Bản lập ngay các chính sách nuôi dưỡng các ngành công nghiệp, ban hành các luật hoặc pháp lệnh cho từng ngành, theo đó có các biện pháp hỗ trợ về thuế, về tín dụng,… Chẳng hạn, kế hoạch 5 năm nuôi dưỡng ngành sợi tổng hợp ban hành vào tháng 04/1953; chính sách nuôi dưỡng ngành hóa dầu ra đời vào tháng 07/1955; Luật lâm thời chấn hưng công nghiệp máy móc ban hành tháng 06/1956; Luật lâm thời chấn hưng công nghiệp điện tử tháng 06/1957 và nhiều luật, chính sách khác.
Việc xây dựng chiến lược nuôi dưỡng và phát triển công nghiệp được chuẩn bị chu đáo, dựa theo lộ trình cam kết hội nhập và kèm theo các công cụ chính sạch thể để thực hiện. Tất cả các chính sách cho các ngành công nghiệp chủ đạo đều có hạn định về thời gian, và sau thời gian đó nền công nghiệp phải cạnh tranh được trên thị trường thế giới. Trong trường hợp ngành công nghiệp ô tô, theo lộ trình cam kết mở cửa và hội nhập, ngành ô tô Nhật Bản được bảo hộ bằng thuế quan đến năm 1965. Trong thời gian 10 năm kể từ giữa thập niên 1950, Nhật Bản đã khẩn trương lập chính sách nuôi dưỡng, củng cố sức cạnh tranh bằng Luật lâm thời chấn hưng công nghiệp máy móc để đẩy mạnh sản xuất công nghiệp hỗ trợ cho ngành ô tô, trong đó chỉ định 17 ngành linh kiện ô tô cấp I được ưu tiên nuôi dưỡng bằng vốn ưu đãi đặc biệt từ Ngân hàng phát triển của nhà nước, và linh kiện ô tô cấp II thì được hỗ trợ tín dụng từ Quỹ cho vay dành cho doanh nghiệp nhỏ và vừa. Đối với doanh nghiệp lớn, nhà nước giúp đỡ bằng các chính sách thuế khóa và cho vay ưu đãi từ Ngân hàng phát triển để thay đổi thiết bị hoặc xây dựng nhà máy mới, ưu tiên được dùng ngoại tệ để nhập khẩu công nghệ,… Được bảo hộ và nuôi dưỡng có thời hạn nên doanh nghiệp đã nỗ lực để có thể tự lập và cạnh tranh sau thời gian đó.
Với các chính sách của nhà nước và với phản ứng tích cực của doanh nghiệp tư nhân, ngành ô tô Nhật Bản đã phát triển ngoạn mục. Chỉ trong vòng 7 năm, từ năm 1956 đến năm 1963, sản lượng ô tô đã tăng 10 lần (từ 100.000 tăng lên 1 triệu chiếc). Cuối thập niên 1950, sản lượng ô tô của Nhật chỉ bằng 1/20 Mỹ và 1/7 Tây Đức, Pháp, Anh, Ý cũng bỏ xa Nhật, nhưng đến năm 1979, Nhật đã trở thành nước sản xuất ô tô nhiều nhất thế giới.
Tổ chức công nghiệp
Quy trình lập và thực hiện chính sách công nghiệp
Một vấn đề thường thấy ở nhiều nước đang phát triển là chính sách của một bộ (chẳng hạn Bộ Công Thương) không thực hiện được vì không được sự liên kết, ủng hộ của các bộ khác (chẳng hạn Bộ Tài chính quyết định về thuế doanh nghiệp, về lãi suất ưu đãi,…). Để tránh tình trạng này, Tổng thống (Hàn Quốc) hoặc Thủ tướng (Thái Lan) thường là người trực tiếp phụ trách quyết định các chiến lược công nghiệp.
Trường hợp ở Nhật Bản thì khác. Quy trình lập và thực hiện chính sách công nghiệp như sau: Bộ Công Thương quyết định chính sách qua hình thức Hội đồng tư vấn và Hội đồng trao đổi ý kiến, sau đó chuyển sang Cục pháp chế của Văn phòng Chính phủ và Bộ Tài chính để kiểm tra và xác nhận. Vì quá trình chuẩn bị chính sách rất chu đáo, công khai, có sự tham gia của những cựu quan chức của các bộ liên quan, nên hầu như không có ý kiến phản đối từ các bộ khác. Các định chế, công cụ thực hiện chính sách, chẳng hạn Ngân hàng phát triển Nhật Bản hoặc Quỹ tín dụng trung tiểu xí nghiệp, tuy do Bộ Tài chính quản lý nhưng trong ban giám đốc có đại diện của Bộ Công Thương.
Chỉ đạo hành chính
Để nhanh chóng tăng sức cạnh tranh trên thị trường quốc tế và để đối phó với khả năng các công ty đa quốc gia đầu tư vào thị trường Nhật Bản theo chương trình tự do hóa tư bản, bằng công cụ chỉ đạo hành chính, Bộ Công Thương đã tích cực khuyến khích, dàn xếp kết nối các xí nghiệp lại, tạo thành những công ty lớn.
Có thể kể ra một vài ví dụ điển hình. Vào cuối thập niên 1950, Toray và Teijin, hai công ty tơ sợi tổng hợp cạnh tranh nhau tại thị trường quốc nội, cùng một lúc đi mua công nghệ polyester của công ty Anh ICI. Bộ Công Thương lo sợ hai công ty Nhật cùng cạnh tranh mua một nguồn công nghệ sẽ đưa đến kết quả là mua giá đắt, bất lợi cho Nhật nên đã dàn xếp để hai công ty cùng đi thương lượng. Kết quả là công nghệ được nhập khẩu với giá thấp và hai công ty cùng sử dụng.
Một ví dụ khác là trong quá trình chuẩn bị mở cửa hội nhập, Bộ Công Thương nhận thấy cần phải có một vài công ty thép lớn và mạnh mới có thể cạnh tranh với thép Âu Mỹ, nên năm 1968 đã dàn xếp khuyên hai công ty Yawat và Fuji hợp nhất thành công ty Nippon Steel (ra đời năm 1971). Ngành công nghiệp ô tô là ngành có tính quy mô kinh tế rất cao, quy mô sản xuất càng lớn thì giá thành càng thấp. Nhận thấy có hơn 10 công ty cạnh tranh trong thị trường còn nhỏ, Bộ Công Thương đã chỉ đạo các công ty kết hợp thành 3 nhóm để vừa điều chỉnh phân công đầu tư trong nội bộ mỗi nhóm nhằm đạt tính quy mô kinh tế vừa duy trì cạnh tranh giữa các nhóm.
Việc can thiệp, chỉ đạo hành chính dĩ nhiên có chọn lựa, được cân nhắc kỹ và thường có tính thuyết phục chứ không ép buộc. Nhà nước là nơi tập trung thông tin, phân tích tình huống có chất lượng nhờ đội ngũ quan chức có năng lực và nhờ kết tập trí tuệ của dân chúng qua hình thức Hội đồng tư vấn. Do đó, những chỉ đạo hành chính thường có sức thuyết phục. Mặt khác, chính phủ cũng dùng cơ chế ưu đãi về tài chính và thuế để khuyến khích doanh nghiệp hành động theo hướng được gợi ý, chỉ đạo. Trường hợp 3 nhóm doanh nghiệp ô tô nói trên được vay vốn ưu đãi để thay đổi thiết bị theo hướng phân công trong nội bộ nhóm.
Thúc đẩy phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa
Nhà nước từ rất sớm đã thấy rõ sự quan trọng của doanh nghiệp nhỏ và vừa (SMEs) nên đã có cơ chế thúc đẩy phát triển. Biết được ba cái yếu cơ bản của SMEs là không đủ nguồn lực để lớn mạnh, khó tiếp cận với vốn vay để đầu tư và không có khả năng thu thập phân tích thông tin về thị trường, về công nghệ, nhà nước đã lập ra các định chế giúp SMEs giải quyết ba vấn đề đó. Ví dụ, Luật Tổ chức doanh nghiệp nhỏ (ban hành năm 1952) hợp thức hóa và thúc đẩy SMEs liên kết, hợp tác cùng nhau; Quỹ tín dụng trung tiểu xí nghiệp (1953) và Quỹ bảo hiểm tín dụng cho SMEs (1958) và chính sách của Ngân hàng phát triển giúp SMES vay vốn dễ dàng.
Có thể nói, Nhật Bản luôn tìm mọi cách nâng cao năng lực cạnh tranh cho các doanh nghiệp hỗ trợ và đánh giá họ rất cao trong việc thúc đẩy ngành công nghiệp hỗ trợ. Chính vì thế, Chính phủ Nhật tích cực chỉ đạo các ngân hàng, cấp ưu đãi thuế, tín dụng cho doanh nghiệp nhưng giảm “liều lượng” ưu đãi để sớm đặt các doanh nghiệp hỗ trợ Nhật Bản trong sự cạnh tranh thị trường đầy đủ, lành mạnh hơn.
Nhật Bản rất quan tâm đến việc thành lập các hiệp hội và tổ chức tín dụng, bảo lãnh tín dụng, tạo thị trường ngách cho các doanh nghiệp (thông qua các hợp đồng gia công giữa các công ty lớn với các doanh nghiệp nhỏ, tăng cường viện trợ và ký kết các hiệp định kinh tế - thương mại với các chính phủ nước ngoài để mở đường cho các doanh nghiệp hỗ trợ Nhật Bản thâm nhập thị trường thế giới…); đổi mới giáo dục nhận thức và đào tạo dạy nghề cho công nhân, tạo cơ hội phát triển ngành công nghiệp hỗ trợ chủ yếu. Từ năm 1936, Nhật Bản đã thành lập Ngân hàng Shoko Chukin để đầu tư vốn cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ. Trong những năm 1940, sự mở rộng nhanh chóng về nhu cầu các sản phẩm cho ngành công nghiệp máy móc khiến các công ty lớn phải đặt hàng sản xuất ra các doanh nghiệp nhỏ hơn thay vì đầu tư mở rộng cơ sở thiết bị tại chính công ty họ.
Trước thực tế này chính phủ Nhật Bản ban hành Luật về sự hợp tác giữa các SMEs với các thành phần kinh tế khác, có hiệu lực năm 1949, nhằm tăng cường vị thế cũng như tạo điều kiện cho các doanh nghiệp liên kết nhau. Cũng vào năm 1949, đã có quỹ tài chính đầu tư vốn cho doanh nghiệp loại này. Chỉ mất ba ngày doanh nghiệp vừa và nhỏ đã có thể được vay vốn. Ngoài ra chính phủ Nhật Bản còn thành lập những đơn vị bảo lãnh tín dụng có khả năng bảo lãnh cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ khi họ vay vốn của các doanh nghiệp tư nhân khác.
Đặc biệt để tạo kênh thông tin cho các doanh nghiệp hỗ trợ trong nước, Nhật Bản xuất bản Sách trắng về Công nghiệp, cung cấp lượng thông tin đáng tin cậy nhất vì Sách trắng phân tích một cách toàn diện, dự báo các điều kiện và xu thế phát triển thương mại, SMEs và các vấn đề liên quan khác, qua đó đáp ứng được yêu cầu của các nghiệp nói chung và các doanh nghiệp hỗ trợ nói riêng.
Bên cạnh hỗ trợ về tài chính, các doanh nghiệp hỗ trợ Nhật Bản chú trọng trong việc bảo trì máy móc thiết bị, cung cấp trang thiết bị cho quá trình sản xuất và đảm bảo độ chính xác khi sản xuất các sản phẩm cần tới chất lượng và công nghệ cao. Ở Nhật Bản năm 2008 (Theo thống kê của Bộ Công Thương Nhật) đang có 110 trung tâm máy móc thiết bị để giúp các công ty nhỏ với khả năng tài chính có hạn có thể tiếp cận máy móc, thiết bị công nghệ cao.
Ngoài ra chính phủ Nhật Bản còn xây dựng 47 trung tâm hỗ trợ công nghệ. Nhật Bản còn quan tâm tới việc xúc tiến liên kết giữa các nhà cung cấp linh kiện, thường là các doanh nghiệp nhỏ với các công ty lớn bằng việc thiết lập cơ sở dữ liệu về công nghiệp hỗ trợ. Các địa phương đều có cơ sở dữ liệu riêng với sự tham gia của các quan chức chính quyền, các doanh nghiệp, các nhà nghiên cứu. Các cơ sở dữ liệu này có chất lượng cao cung cấp thông tin chi tiết về các nhà cung cấp và rất dễ tiếp cận.
Bên cạnh đó, chính phủ Nhật Bản còn đặt ra các tiêu chuẩn chung trong quy trình sản xuất:
Các doanh nghiệp Nhật Bản đều được trang bị kiến thức cơ bản về công nghệ sản xuất, thiết bị và vật liệu… Họ đề ra 5 tiêu chuẩn (5S) luôn thực hiện một cách nghiêm túc trong quá trình sản xuất. Nhật Bản còn có một cơ chế đồng bộ trong quản lý sản xuất nói chung. Người quản lý được đào tạo cơ bản, có kiến thức, và khả năng vận dụng các kỹ năng quản lý sản xuất. Việc có thể tiến hành đồng bộ các khâu quản lý sản xuất có vai trò quan trọng trong việc nâng cao năng suất và chất lượng. Các doanh nghiệp Nhật Bản đã đồng thời thực hiện 5S và quản lý đồng bộ sản xuất để có thể đưa lại năng suất lao động tốt nhất, điều mà chỉ riêng công nghệ cao và máy móc thiết bị mới mới có thể làm được.
Quy trình sản xuất gắn liền với bảo vệ môi trường. Nhật Bản là một trong những nước đặc biệt chú trọng đến vấn đề môi trường,vì vậy đối với tất cả các ngành công nghiệp hỗ trợ của mình Nhật Bản luôn đề ra giải pháp khắc phục vấn đề này. Những công ty, doanh nghiệp muốn tồn tại và tiếp tục phát triển mạnh trong tương lai, ngoài việc tìm kiếm những sản phẩm với chức năng mới phải đáp ứng các đòi hỏi như giảm nhu cầu về năng lượng của sản phẩm như tăng tỷ lệ tái sinh. Luật tái sử dụng đồ điện tử dân dụng của Nhật Bản có hiệu lực vào năm 2001 theo đó đối với 4 mặt hàng là ti vi, máy điều hòa, tủ lạnh, máy giặt, các công ty đồ điện tử dân dụng phải tự thu nhập đồ cũ để tái sử dụng…
Bài học với Việt Nam
Đối với công nghiệp chế biến, chế tạo – đặc biệt là các ngành công nghiệp trọng điểm, định hướng xây dựng chính sách cần phải giảm thiểu tối đa sự can thiệp, quản lý hành chính của Nhà nước và cần tạo điều kiện thuận lợi tối đa cho sự phát triển ngành thông qua việc tăng cường các chính sách hỗ trợ phát triển. Đồng thời, các chính sách hỗ trợ phát triển cần tập trung cho các ngành công nghiệp nền tảng, công nghiệp ưu tiên, công nghiệp mũi nhọn được xác định theo tiêu chí phù hợp cho từng giai đoạn, không ưu đãi theo diện rộng, dàn trải đến các phân ngành công nghiệp. Cụ thể:
- Tập trung phát triển những ngành công nghiệp trọng điểm, quan trọng có tiềm năng trong nền kinh tế.
- Chính sách phải đặt mục tiêu cụ thể, khả thi và cần bố trí những nguồn lực cần thiết để giải quyết các nhiệm vụ phát triển theo từng giai đoạn.
- Chính sách công nghiệp cần được xây dựng và điều chỉnh linh hoạt theo những đòi hỏi cấp bách của thực tiễn về phát triển kinh tế - xã hội nói chung và các ngành công nghiệp nói riêng;
- Liên tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp lý trong quản lý và phát triển công nghiệp.
Một vấn đề nữa cần quan tâm là việc kết hợp giữa các bộ, ngành trong tổ chức thực thi chính sách phát triển công nghiệp.
